新冠疫情攻進全球已達兩年半。在高度全球化、科技化與資訊發達的21世紀，人類共同體驗了始料未及的衝擊，而且，隨時間過去，大家發現，後患無窮，影響深遠，不是疫情結束就沒事；整個殘局很難收拾。
如果時間倒轉，一場災難能否避免？
既然如此，大家忍不住要問：這樣的瘟疫與重大衝擊，真的完全無可避免嗎？
到底，世界衛生組織（WHO），乃至各國政府，在最關鍵的時刻，錯失了什麼、為什麼會錯，以至於有這樣的疫情發展？
如果，在一開始的時候，他們能做對了什麼，整個結果，是否可能完全改觀？
做該做的事，在一開始或許看起來很難下決定，但，不下決定的話，不僅以後代價更高，而且有可能就回不去了！在看WHO宣布哪些事項、各國做了多少努力的時候，很重要的是，要不斷檢視：缺了什麼（而非有什麼），才不會眼花撩亂。做對，比做很多，更重要！而在防疫路線的抉擇上，事實也證明，成效最好的事，成本反而是最低的。
試想，如果WHO在1月30日宣布新型冠狀病毒疫情為國際重大公共衛生緊急事件時，是建議各國同步啟動旅遊管制、暫時性鎖國，並進行境內潛藏病例的清零工作，疫情嚴重者搭配較強之公共衛生措施（例如停課、停班、暫停大活動等）降溫，然後，在認證過後，啟動清零成功國家之間的商旅泡泡，鼓勵其他國家跟進，終至全部解封⋯⋯，會不會，在3-4個月或半年左右的時間，疫情可能獲得控制，也不至於衍生愈來愈難纏的變異株？
全球往來密切，傳染病交互影響，若無法有全球共同的防疫決策與步調，麻煩就沒完沒了。
第一次要做這樣的決定，或許很難。但，經一事、長一智，如今知道了：若不忍半年，可能就需要忍兩、三年或更久，而且要多付出數億人感染、超過一千萬人死亡、大量長新冠與數不清的經濟代價，人們總要想想，未來能否更早發現、做出更明智的決定？
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WHO在關鍵時刻做了什麼、少做了什麼？
據WHO之大事紀，WHO中國辦公室於2019年12月31日向國際衛生條例（International Health Regulations，簡稱IHR）西太平洋區署駐點通報，WHO旋即陸續進行一系列措施，包括通報會員國、啟動疫情新聞報告、發布中國方面已確認為新型冠狀病毒，也提出了一系列指引供各國使用，包括：感染預防與控制、檢驗、國家應變量能檢視工具、風險溝通與社區參與、防疫設施與物資清單、臨床指引、病例監測定義、旅遊建議等。WHO在2020年1月11日獲得中國大陸所提供的病毒基因定序。WHO歐洲區署1月24日接獲法國通報歐洲第一例境外移入病例，次日發布聲明指出地方與國家層級應做好病例發現、檢驗與臨床處置的準備。
在此期間，中國大陸宣布將此新型傳染病列為法定甲類傳染病，於1月23日對武漢實施大規模公共衛生措施，包括封城（陸、空交通之封鎖/管制）、擴大檢驗、醫療資源緊急擴充與調度、確診病人集中治療、強制戴口罩、強化封城期間之社區公共服務措施等；隨著疫情擴散，封城措施亦迅速擴大至湖北省與多個城市、地區，積極阻斷，再隨疫情改善而放寬，最終在各城市／地區陸續達到清零而完全解封；湖北省及武漢市先後於3月25日、4月8日解封。
WHO祕書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus） 於1月27、28日率高階代表團抵北京拜訪習近平以了解中國之防疫措施，並於1月30日第二次國際衛生條例緊急會議後，召開記者會，宣布新型冠狀病毒疫情為國際重大公共衛生緊急事件（public health emergency of international concern；簡稱PHEIC），為2009年以來，第六次宣布PHEIC。當時全球在中國以外僅有98個病例、尚無人死亡。
WHO提出七項建議，第一項為：「沒有理由採取不必要之國際旅遊與貿易干預措施；WHO不建議限制貿易與移動」；其餘六項為：WHO將協助醫療體系較弱的國家；將加速疫苗、治療與檢驗等藥物發展；打擊謠言與錯誤資訊；檢視與強化物資整備；分享數據、知識與經驗；以及國際合作。記者會上，多位記者質疑：若不限制旅遊，宣布PHEIC有何意義？譚德塞與其首席專家Mike Ryan表示：此一宣布的重點是考量「病毒可能衝擊醫療體系較弱的國家，需要加強整備」，但反對沒有科學證據的不必要做法；旅遊或貿易限制是沒有必要的。
在2月11日，此新型冠狀病毒正式命名為「嚴重急性呼吸道症候群冠狀病毒二代」（二代SARS病毒，英文為Severe acute respiratory syndrome coronavirus 2， 標準縮寫為SARSCoV-2），其引發之疾病定名COVID-19（一般譯為新冠肺炎），而其病毒亦稱為新冠病毒（COVID-19 virus）。
隨著疫情傳播至各洲，世界衛生組織於3月11日宣布新冠肺炎為一個全球大流行（pandemic），當日新病例數為7,659例。各國採取不同防疫路線之樣貌已然浮現，但譚德塞表示：伊朗、義大利、南韓正採取行動以遏止擴散，但正如中國，這些措施正對社會與經濟造成沉重代價，所有國家應在保護健康、使經濟與社會失序最小化以及尊重人權之間求得平衡。此談話透露一個全球衛生關鍵領導者面對全球大流行之態度，是認為健康、經濟與社會秩序相互衝突、必須取捨，暗示不可為健康犧牲其他二者，這種態度影響其對全球防疫方向之領導。他不是唯一這樣想的人，但或許是唯一最不該這樣想的人，因為其後各家之研究分析，證實事實恰恰相反，而全球原本仰望他能對各國做出正確帶領。
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此後，隨疫情擴散，病例數呈指數型成長，加上Alpha、Delta、Omicron等傳播力愈來愈強的變異株出現，發生率迭創新高，2021年1月初單日新增約90萬例、2021年底以每日百萬例計。每日死亡人數亦隨發生率上升，2021年1月底達最高峰，單周約10萬人死亡；隨著疫苗推廣，雖重症率降低，但感染人數居高不下，2021年死亡人數大致都比尚未施打疫苗的2020年同期還高，在Omicron席捲之後亦衝到每周7萬人以上。顯示欲減少傷亡，恐不能只靠疫苗。
迄2022年1月1日止， 全球超過2億8千萬人染疫、超過541萬人死亡。「全球大流行整備與應變獨立調查委員會」（WHO依2020世界衛生大會決議所成立，以下簡稱「獨立調查委員會」）綜整，除了生命損失、醫療體系衝擊，新冠疫情造成的衝擊是全面性的。全球經濟損失是二次大戰以來最深，疫情最嚴重時曾達90%學童無法上學，性別暴力求助需求成長五倍，一億多人被推入極端貧窮，全球永續發展多項目標進度亦隨之延宕。
防疫決策三大迷思
在全球疫情初發的30天，世界衛生組織對疫情反應可謂迅速，包括立即訂出防疫指引、宣布國際重大公共衛生緊急事件，並在病例數指數成長之初即宣布為全球大流行；WHO祕書長每日召開記者會，持續了兩年。然而，疫情為什麼仍一路失控？顯見不是沒有努力，而是需要檢討其決策思維與戰略選擇上出了什麼問題。
許多西方國家與WHO有類似的思維，並同樣採擇了所謂的佛系防疫路線。國際上已有許多研究分析佛系與魔系路線在防疫結局上的迥異，皆獲得一樣的結論。而臺灣在SARS時是否曾有類似思維？此次是否有類似錯誤？皆值得加以對照，作為未來面對新興傳染病之借鏡。
檢視譚德塞與各國防疫對話，可看出三大常見迷思：
1.以醫療模式進行新冠防疫：
傳染病防治對策，需考慮疾病嚴重度與衝擊（是否會造成大量傷亡與後遺症）、疾病表現（是否容易從臨床區辨）、傳播特性，與醫療在預防上與治療上之效果。很不幸的，新冠肺炎初期，在這四點上面，都不適合採取醫療為主的防疫模式。
新冠肺炎之嚴重性，初期估計致死率在1%~2%或更高，雖比SARS（約20-30%）低很多，但比一般的季節性流感高十倍以上，加上其傳播力強、能在短期內感染許多人，衝擊性不可忽視。然WHO與許多西方國家在初期對此有所誤判。對一個不確定威脅，未採取謹慎為先的風險管控策略。
新冠之疾病表現是善於隱藏，無症狀或症狀類似一般疾病，使病人未必就醫、就醫亦容易誤診。在傳播上，新冠肺炎具無症狀傳播之特性，且在潛伏期就能傳播，凸顯善用檢驗，使病毒現形之重要。最棘手的是除能飛沫與接觸傳播，亦可經由空氣傳播，易造成超級傳播事件，需搭配對於大眾的非藥物介入（non-pharmaceutical interventions, NPI）加以控制，無法由醫療體系執行。
在治療上，疫情之初並無能大幅提升存活率的特效藥。其後發展出單株抗體與抗病毒藥物，價格昂貴、難以普及，且須在發病初期及早用藥，高度仰賴檢驗資源，且在無症狀即能傳播之特性下，若與病毒共存，恐須將檢驗納入日常活動來執行。在預防上，雖快速發展出疫苗，然取得與分配不均，且疫苗雖有效減少重症，卻難防傳播。未以公共衛生手段阻斷，導致新型變異株不斷出現，威脅到疫苗保護力，亦使得不論透過自然感染或疫苗接種，想達成群體免疫之希望皆落空（註：群體免疫是指在一部分人因感染或疫苗而產生免疫力之後，靠他們阻擋傳播，能將有效再生數（Rt值）降至1以下，使該病難以大量流行，而保護到還沒有免疫力的人）。
事實上，醫療體系本身在疫情下特別脆弱，成為直接（受感染）與間接（醫療崩潰）的「受害者」。獨立調查委員會之報告指出2020年全球醫護死亡人數超過17,000人。醫療崩潰排擠正常醫療照護之提供，或病人因擔心感染而不敢就醫，也導致各種急重症之處置、手術與慢性病醫療等遭到排擠。疫情下的醫療體系，猶如泥菩薩過江，自身難保。
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2.忽略法律與治理，置責任於個人：
除了誤以為各國對抗病毒最重要的是醫療，WHO也忽略法律在傳染病防治之重要性，未嚴肅指引各國政府如何透過立法與執法，使科學上證實有效的保護措施得以普及性落實，以保護最沒有能力趨吉避凶之弱勢者。相反的，將責任委嫁於個人，試圖透過宣傳達到民眾行為上的配合，並認為如此即可減少傳播。
例如宣布Omicron為高關注變異株時，要求各國共同上傳基因定序、監測疫情之外，就是提醒個人戴口罩、維持社交距離、打疫苗等。然而，維護大眾安全的事項，涉及干預個人行動或行為自由、侵犯隱私等，必須有法律基礎，作為政府行使公權力之依據，避免政府在防疫上之過與不及，包括濫用權限以及怠惰不作為；此外，透過公權力亦較能確保各項措施能普及而一致的落實，避免因個人配合之落差，產生防疫破口（例如有人戴口罩、有人不戴），而且，良好疫情管控較能避免惡化健康不平等，例如，高社經階層者在資訊、上班地點與交通方式之自主度上較高，但社會底層者則可能從事較高風險之實體勞動或服務、需搭乘大眾運輸等；透過公權力達到良好控制，則各階層都一樣安全，而若疫情嚴重，透過上班類型之管制或安全要求，亦可減少弱勢者承擔之風險。
國際衛生界早已提倡透過政策與治理，來達到更好的健康保護與健康促進，例如1986年WHO發表渥太華健康促進憲章，即強調建立有利健康之公共政策（包含法令），而2016年發表之上海宣言，亦強調全政府、全社會、跨部門合作的健康治理，2021年發表之日內瓦福祉憲章，強調疫情暴露出生態、政治、商業、社會等決定因子對健康與健康不平等之衝擊，呼籲應根本導正價值觀與行動，重視福祉導向的經濟與決策，以促進永續發展多贏目標之實現。WHO忽略上游決定因子，未倡議各國政治領袖強化政府治理，反而消極地將責任轉嫁於風雨飄搖下無助的個人，暴露其專業素養之不足。
3.健康與經濟究係「魚與熊掌」或「唇齒相依」：
決策者在選擇防疫模式時，最常談到的難處，是該不該為健康而犧牲經濟與人民自由，認為非到最糟情況，不應輕率採用高強度措施。於是，總是錯失防疫先機，弄到情況難以收拾，而經濟是不是有保住呢？
經歷一場全球性的實驗，關於防疫究竟是在犧牲經濟或救經濟，是互為拮抗、或唇齒相依，相關實證在疫情第一年就已浮現。Our World in Data於2020年登出一分析，比較38國在2020第二季經濟表現與防疫表現，發現兩者呈正相關：防疫表現佳（新冠死亡率低）的國家，經濟受創愈輕微；而新冠死亡率愈高者，經濟受創愈嚴重。當時臺灣幾無死亡，經濟也幾乎完全不受衝擊，是當中受創最輕微者；而英國、西班牙、義大利等國到了第二季仍受挫達21.7%、22.1%、17.3%，並賠上全球最高的新冠死亡率。其附註指出，未將中國納入比較，因其疫情發生較早，第一季經濟較前一年同期下挫6.8%，第二季則已成長3.2%。試想，若中國在發現疫情時，怕封城影響經濟而不積極介入，其死傷會如何、第一季第二季之經濟表現又會如何？
《刺胳針》醫學期刊於2021年4月登出在疫情一年後的分析，比較OECD（經濟合作暨發展組織）成員國，採取不同路線（清零目標的魔系策略，或溫和減災的佛系策略）對其一年兩個月以來疫情期間新冠死亡率、經濟表現與封城強度之影響，發現：採取魔系策略的國家，不僅持續將死亡率維持在最低範圍，且經濟衝擊持續較佛系國家輕微，一進入2021已開始呈現經濟正成長。更重要的是，影響人民自由的封城強度，魔系國家僅在2020第一季較佛系國家高，清零後則大都時間維持在較低的封城強度，也就是人民大多享有比佛系國家更高的自由度。各國谷歌行動大數據（Google Mobility Data）亦顯示，每當疫情高升，不論政府是否宣稱與病毒共存、封不封城，民眾皆會自動限縮外出活動。
全球實驗揭曉，忌憚於傷害經濟與自由、不積極防疫，反傷經濟與自由更深更久。健康與經濟、自由之間是唇亡齒寒，而非魚與熊掌。可惜WHO與大多西方國家都以經濟為本位思考，認為公共衛生是在干預經濟與自由，根本未善加運用，導致全盤皆輸；輸了又宣稱有助於群體免疫，悲劇就一再重演。
WHO獨立調查委員會就新冠疫情之衝擊是否可避免、如何避免，進行調查分析。其報告指出，中國在1月23日武漢實施重大公共衛生介入之前，情勢嚴峻，絕大多數（86%）病例未被發現、基礎再生數（R0）可能高達5.7；到1月24日，已知無症狀感染存在之特性與疾病嚴重性；譚德塞在1月27、28日拜訪北京時，中國大陸已經採取封城、交通管制與一系列公共衛生措施，力求清零。然而，1月30日IHR緊急會議在宣布國際重大公共衛生緊急事件時，卻沒有分享其做法及呼籲各國參考其經驗，且反對邊境管制，與當時已經存在的資訊與經驗背道而馳。而歐美各國的反應，亦同樣未借鏡其做法。最關鍵的失誤，就是疫情初期的處置失敗，包括WHO與各國，在防疫決策上錯失關鍵時機，且戰略錯誤。
（本文作者為前國民健康署署長，陽明醫學院醫學士，臺灣大學公共衛生碩士，臺灣大學流行病學博士；原文刊載於邱淑媞《臺灣新冠疫情的衝擊與反思》／天下文化出版）
